土地储备专项债券管理办法出台

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近日，财政部、国土资源部发布了《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》(蔡羽[2017]62号，以下简称《办法》)。对此，财政部和国土资源部负责人回答了记者提出的问题。

问:什么是土地储备制度？发行土地储备专用债券的政策背景是什么？

答:土地储备制度是指市、县政府或国土资源部门委托土地储备机构，根据土地利用总体规划、城市总体规划和年度土地利用计划，将依法收回、收购、优先购买或征收的土地纳入政府储备，并对储备土地进行必要的基础设施建设和管理，供政府供应土地和规范市场的一种制度安排。土地储备是指地方政府规范土地市场，促进土地资源合理利用，依法收购土地，为土地供应进行前期开发和储备的行为。这是稳定土地市场、实现调控功能的有效手段；有利于为保障性安居工程提供土地，支持应对房价过快上涨，满足中低收入家庭住房需求；有利于保证土地利用总体规划和城市总体规划的实施，促进土地节约集约利用，提高土地利用效率；有利于促进土地市场发展，为土地招标、拍卖和上市提供保障。依法解决土地储备资金问题是保障土地储备工作健康发展的重要基础。

2015年之前，地方土地储备资金的主要来源是银行贷款。为了加强对地方政府债务融资行为的监管，抑制政府债务过快增长势头，防范政府债务风险，确保地方政府合理的融资需求，新预算法(2014年修订)从2015年开始实施，借鉴主要市场经济国家地方政府融资模式的经验，结合我国国情和实践，规定地方政府通过发行地方政府债券借入债务，不得以任何其他方式借入债务。根据预算法的要求，财政部、国土资源部下发了《关于规范土地储备和资金管理的通知》(财综[2016]4号)，明确各地不再向银行业金融机构借入土地储备贷款，土地储备融资需求通过省级政府发行地方政府债券解决。

同时，为确保土地储备等重点领域融资方式调整后的合理融资需求，根据新预算法和国务院《关于加强地方政府债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)的相关精神，财政部积极研究推进地方政府专项债券管理的完善。 按照地方政府性基金收入项目分类，加快发行专项债券的步伐，重点发展项目收入与融资相平衡的专项债券品种，这一点已经十二届全国人大五次会议审议通过。根据地方政府性基金收入项目的特点和相关工作进展，计划在2017年选择土地储备等重点领域开展试点。 据此，财政部和国土资源部结合地方政府债务管理规定和地方土地储备管理实践，研究制定了《办法》。

二.问:发行土地储备专用债券的积极意义是什么？

答:发行土地储备专项债券，是严格按照预算法和国务院文件要求，深入贯彻以习近平同志为核心的党中央全面推进依法治国战略部署，完善地方政府土地储备专项债券管理，规范地方政府土地储备融资行为的重要举措。土地储备专项债券根据土地储备业务的实际需要，从发行额度和期限、发行目标、项目管理、收益回报等方面进行量身定制，充分适应土地储备业务的特点，有利于健全和规范地方政府债务融资机制，确保土地储备领域项目建设的合理融资需求，防范专项债务风险，妥善处理稳健增长与风险防范的关系，服务于改革发展大局。

第一，促进经济平稳健康发展。将完善专项债券管理与依法推进土地储备融资模式改革有机结合，通过专项债券管理模式创新，形成总量可控、动态可持续的资金保障机制，依法规范保障土地储备项目合理融资需求，不仅促进土地市场规范健康发展， 而且要充分发挥国土资源在新型城镇化建设中的服务保障作用，支持地方稳定增长，弥补不足，帮助实现全面建设小康社会的目标。

二是完善特种债券管理。根据《预算法》和国发[2014]43号文件确定的地方政府债券管理理念，借鉴国外市政债券管理经验，强化项目收益自平衡和专项资金或专项收益偿还专项债券融资的管理理念，充分发挥专项收益和专项资产对应的专项债券项目的偿债保障功能，主动防范和化解潜在风险。

第三，遏制变相非法借贷。在严格执行国发[2014]43号文件关于剥离融资平台公司政府融资职能的规定和《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理的通知》(国发[2010]19号)关于不得将公益性资产作为资本注入融资平台公司的规定的同时，土地储备专项债券通过“正门”发行。明确用于偿还专项债务的土地储备资产及其预期的土地出让收入，并将债券资金专项用于国土资源部名单管理中的土地储备机构的土地储备业务，堵住融资平台公司等企业以储备土地为名利用土地储备进行抵押担保融资的“后门”和“歪门”，防止非法借贷、变相借贷和挪用土地储备资金。

第四，深化金融与金融的互动。选择土地储备等部分政府资金收入项目发行不同类别的专项债券，有利于丰富地方政府债券品种，完善地方政府债券市场，进一步提高地方政府债券透明度，保护投资者合法权益，支持债券科学合理定价，提高地方政府债券市场化水平，吸引更多社会资本投资地方政府债券，带动民间资本支持重点项目建设，激发民间投资潜力。

3.问:《办法》的主要内容是什么，土地储备专项债券管理的重点是什么？

答:根据现行法律法规和地方政府债务管理规定，《办法》从定额管理、预算编制、预算执行和决算、监督管理、职责分工等方面提出了地方政府土地储备专项债券管理的工作要求。在《地方政府专项债务预算管理办法》(财预[2016]155号)的基础上，土地储备专项债券管理进一步突出以下重点:

首先，它体现了在项目收入和融资之间寻求自我平衡的概念。《办法》明确规定，土地储备专用债券是地方政府的一种专用债券，以国有土地使用权出让收入或项目对应的国有土地收益基金收入偿还，纳入政府资金预算管理。《办法》强调，发行土地储备专用债券的土地储备项目应有稳定的预期偿债资金来源，相应的政府资金收入应能保证债券本息的偿还，实现项目收入与融资的自我平衡。

二是落实市县政府的管理职责，加强部门间的协调与合作。《办法》落实了市县政府的责任，通过土地储备专项债券的统一命名格式，债券偿还和资金管理的责任与具体使用债券资金的市县政府一一对应；加强财政部门和国土资源部门之间的协调与合作，充分发挥各自优势，确保专项债券的顺利发行、使用和偿还。

第三，实现专项债券与项目的严格对应。《办法》明确了土地储备专项债券的发行严格与项目实施相对应；债券期限与实际项目相适应；债券安排的支出对具体项目是明确的；土地储备项目取得的土地出让收入，按照项目对应的债券余额进行安排。通过专项债券的集中发行和管理，进一步完善了按项目发行和管理，方便投资者识别信息，提高债券市场化水平。

第四，加强债务对应资产的管理。加强储备土地的动态监管和日常统计，及时评估储备土地的资产价值；加强土地储备资产的维护和管理，确保土地储备资产的保值增值；严格储备土地担保管理，地方政府不得以任何方式用储备土地担保任何单位或个人的债务。

第五，依法安排债券规模。土地储备专项债券的金额不得超过当地政府依法设定的专项债务限额。各省、自治区、直辖市年度土地储备专项债券额度安排在国务院批准的次区域专项债务限额内，由财政部向省级财政部门下达，并抄送国土资源部。

4.问:土地储备专项债券如何与项目相对应？

答:首先，债券发行与项目实施相对应。根据《办法》，土地储备专项债券可针对同一地区的单个项目或多个项目发行，根据项目区位特征、实施期限等因素综合确定，以方便投资者信息筛选，提高专项债券的市场化水平。

第二，债券期限与实际项目相符。《办法》从土地储备工作和资金周转的特点出发，规定土地储备专项债券原则上不超过5年，由省政府根据实际项目确定；发行土地储备专用债券时，可以约定根据土地出让收入提前偿还债券本金。鼓励地方政府通过结构创新合理设计债券期限结构。它不仅避免了因期限过短而导致的错配风险，还减少了因期限过长而导致的资金闲置问题。

第三，债券的使用要明确具体的项目。《办法》要求，土地储备专项债券的支出应细化到具体项目，纳入地方政府债务管理体系，纳入财政支出预算项目库管理。地方各级国土资源部门应当建立土地储备项目库，项目信息应当包括项目名称、地块位置、储备期限、项目投资计划、收益及融资平衡计划、预期土地出让收入等。

第四，债券本金的偿还与项目获得的土地出让收入相对应。《办法》要求，土地储备项目取得的土地出让收入按照项目对应的土地储备专用债券余额进行分配，专项用于偿还到期债券本金，到期债券本金不得通过其他项目对应的土地出让收入偿还。如储备土地未能按计划出售，土地出让收入暂时难以实现，到期债券本金无法偿还，可在周转还款专项债务限额内发行土地储备专项债券，项目收入实现后返还。

V.问:为什么土地储备专用债券应该与资产相对应？如何实现与资产的对应？

答:根据不同的法定预算管理方式，国发[2014]43号文件将地方政府债券分为普通债券和特殊债券。其中，如果发展无收入的公益事业确实需要政府借入一般债务，地方政府将发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还；有一定收入的公益事业发展确需政府举借专项债务的，地方政府应当发行专项融资债券，并以相应的政府资金或者专项收入偿还。

建立专项债券与项目资产和收益相匹配的制度，是贯彻国发[2014]43号文件精神的重要举措，有利于防范和化解专项债务风险，合理评估专项债务风险，加强国有资产管理，加快融资平台公司市场化转型，防止国有资产流失，有效保障国有资产保值增值。因此，《办法》从实施统计监测、加强维护管理和严格保障管理等方面提出了要求。

一是对债务对应的资产进行统计监控。《办法》要求土地储备机构严格管理储备土地，明确土地产权，按照规定完成土地登记，加强储备土地的动态监管和日常统计，及时评估储备土地的资产价值。

二是加强土地储备资产的维护和管理。《办法》要求地方各级国土资源部门履行国有资产运营维护责任，确保土地储备资产保值增值。

三是严格管理储备土地保障。根据法律和政策规定，《办法》明确了地方政府不得以任何方式为任何单位或个人的储备土地债务提供担保，防止地方政府非法利用储备土地资产为融资平台公司等企业的债务提供担保。

6.问:《办法》如何更好地发挥市县政府和部门的管理作用？

答:《办法》从土地储备债券管理的相关主体入手，明确了市县政府、财政土地部门、土地储备机构等相关单位的监督管理职责。

一是加强财政和国土资源部门的协调与合作。《办法》明确了财政部门统一办理特种债券的发行和偿还；国土资源部门和土地储备机构应当配合债券发行准备和项目信息披露，履行项目管理职责，充分发挥各自优势，确保专项债券的顺利发行、使用和偿还。

二是落实市县政府的管理职责。《办法》要求土地储备专用债券的名称为“省、自治区、直辖市(本级或市、县本级)土地储备专用债券——省、自治区、直辖市(期)专用债券”，以履行市、县政府的债券偿还和资金管理职责。

三是明确土地储备机构的职责。《办法》明确土地储备机构负责测算和提出土地储备资金需求，为发行土地储备专用债券提供相关材料，加强储备土地的动态监管和日常统计，规范土地储备专用债券的使用，提高资金使用效率。

第四，充分发挥专员公署的监督作用。《办法》明确规定，财政部地方专员办对土地储备专项债券的额度、发行、使用和偿还进行监督，发现违反法律法规、财务管理、土地储备基金管理等政策法规的，向财政部报告，并抄送国土资源部。