深圳：城市持续更新的力量

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中国大城市已经从增量时代进入存量时代，这也意味着城市更新正成为城市发展的新增长点。深圳是中国城市更新的先锋。从2010年至今，深圳旧城改造供应的商品房总量逐年增加，2016年达到50%左右，其中一半是通过旧城改造实现的。深圳的城市更新现状如何？有哪些经验和问题？下一步如何突破？本期《中国经济时报》圆桌邀请嘉宾围绕相关问题进行深入讨论。

主持人孟戈

客人

深圳市规划和国土资源委员会城市更新局副局长范、中国城市规划设计研究院深圳分院常务副院长

中国城市经济专家委员会副主任丁松

叶，深圳市龙岗区人民政府监事

在城市规模有限的背景下，对城市中不再适合现代城市社会生活的区域进行必要的、有计划的改造，对老工业区、老商业区、老住宅区、城中村和旧房进行综合整治、改变功能或拆除重建，是一线城市和二线重点城市的主要任务。中国大城市已经从增量时代进入存量时代，这也意味着城市更新正成为城市发展的新增长点。

深圳是中国城市更新的先锋。从2010年至今，深圳旧城改造供应的商品房总量逐年增加，2016年达到50%左右，其中一半是通过旧城改造实现的。深圳的城市更新现状如何？有哪些经验和问题？下一步如何突破？

政府主导和市场主导的城市更新模式

中国经济时报:城市更新是目前各方关注的焦点，尤其是深圳作为样板。请介绍深圳的城市更新模式和运作。

罗志华:从大的角度看，新增土地即将用完，这决定了深圳产业结构的调整、城市转型发展和增长方式的转变。不可能依靠传统的土地增量开发模式，而只能通过振兴现有土地进行二次开发。在盘活现有土地和推进城市更新的过程中，深圳面临着相当棘手的突出问题，主要表现在以下几个方面:一是原有的农村集体经济组织已经掌握了大约一半的现有建设用地。第二，历史遗留的土地问题突出，城市和老工业区的农村土地权利和产权归属复杂，很难解决旧城改造和拆迁安置的简单政策。如何摆脱政府主导的行政拆迁是新型城镇化可持续发展的关键。2009年，深圳通过了《城市更新办法》，启动了以城中村改造为核心的城市更新计划。这种市场主导、政府引导的城市更新模式，鼓励和允许城市城中村原有的农村集体经济组织在规划条件下探索自主改造和合作改造，打破了政府购买、储存、拆迁、安置和土地出让等政府主导的更新模式，建立了所有利益相关者平等合理的利益获取和分享机制。

就具体实施而言，2004年是城中村旧改造，2009年是旧改造的正式开始，2012年是存量开发，出让土地超过新增土地。城市更新做了一些工作，取得了一些成绩。截至2017年10月底，已有628个项目纳入城市更新，覆盖面积为50平方公里。已经批准了397个项目计划，这些计划先计划后批准。规划批准的拆迁面积为31平方公里，总建筑面积为1.1327亿平方米，土地出让合同已出让15平方公里，主要完成基础设施、工业用房和改善生活。

与其他城市不同，深圳成立了城市更新局。市城市更新局是市规划和土壤委员会下属的一个二级机构，在该市的十个区建立了区级城市更新局。市区更新局主要负责总体规划，各区负责实施和监督。在城市更新方面，如果是协议出售，参与改造的原权利人或市场主体可以不经招标拍卖而协议转让，这是一种创新。土地储备和城市更新两条腿走路。土地储备是政府的一种行为，它收集和整合一些分散的老房子和工厂，并对它们进行收集和安置。与工棚改革不同，工棚改革是政府主导的，城市更新是市场主导的，政府指导和制定政策，实行房屋分割和签订协议。

在城市更新中，拆迁和重建是最重要的，而功能是变化的。然而，并不是所有的旧村庄和工业区都被拆除了，有些得到了纠正，大多数被保留了下来。今年，100万平方米的老工业区已经建成，这是前几年多。在综合改造方面，我们正在研究如何在不拆除或部分拆除旧工业区的情况下，确保一定数量的空房面积和建筑面积。这里的老工业区包括村集体土地上的建筑物和通过土地转让建立的老工业区。在老工业区改造中，我们要适当提高容积率。前一段时间，我们做了密度分区，调整了中心、副中心和边缘，适当增加了容积率，这也是我们可以想到的一个创新。

更新进入瓶颈期

中国经济时报:今年《城市更新办法》颁布9年来，已经进入总结和观察阶段。现在进展如何？

叶:以龙岗区为例。龙岗区成立于1993年1月1日。我记得当时的国内生产总值是36亿元，面积是840平方公里。2016年，经过23年的发展，龙岗区的面积被多次划分为380平方公里，gdp接近3200亿元。在过去的23年里，其国内生产总值增长了近90倍。行业模式，从1993年到2010年，我们的大多数行业都是低端的，但华为在我们的地区。2011年深圳大运会后，龙岗区重生，成为深圳重要的高科技城镇，高科技产业占很大比重。

现存的问题是空.之间的问题华为在龙岗区脱颖而出。华为总部设在坂田街，占地仅1平方公里，但产值超过4000亿元。华为是这么多年来唯一一家不从事房地产的企业。如今，我们很难满足华为在空的扩张需求。在法定地图上，只有约41平方公里可用于工业发展，无论我们如何努力，都无法满足华为空.的扩张要求

深圳，包括龙岗区，政府手中没有多少土地，无论是集体还是企业手中。如果我们想引进发展，就必须通过股票来发展。在股票的发展中，很难采取集体或企业的方式，只能通过征用，或通过更新市场模式。土地准备是由政府征收的，也就是说，政府设定一个价格，政府为你设定一个价格来征收这个地方的住宅。在房地产价格上涨的情况下，现在很难走这条路。每年，政府征用的土地基本上都很少。

樊:深圳的城市总体规划是第四轮城市总体规划。深圳创造了世界城市发展的历史和快速增长的历史，其示范作用非常明显。特区创新是深圳的灵魂和发展道路。对于深圳来说，谈论建设一个未来可持续发展的全球创新型城市是非常重要的。与以往的创新和发展不同，深圳实际上引起了极大的关注，特别是自2015年以来，中国资产价格的上涨导致大量资本涌入深圳，深圳已成为开发建设和城市建设的家园。大量资金的进入导致资产价格上涨和企业经营成本增加。根据宝安区的调查数据，宝安区有878家1亿元以上的工业企业，其中98家有出国意愿，价格会有所上涨。约20%的企业利润为负，企业面临着转移问题。

在工业企业中，20%的规模企业创造了全市80%的工业产值，这意味着仍有一些低工业用地需要重新考虑。事实上，深圳的城市更新应该以目标产业、新兴产业和战略性新兴产业为引进方向，不能让房地产控制城市的整体发展。

丁松:土地极度匮乏制约了深圳作为国家创新型城市的正常发展。37年前，深圳刚刚成立特区时，人口只有30万，国内生产总值为9000万元。现在，我们的人口是2300万，国内生产总值已经超过2万亿元。of/きだよきだよよきだだよis的发展仍在1990平方公里的范围内，这是严重不足的。

解决深圳发展严重不足的主要措施是尽快进入旧城改造和城市更新的发展通道，在城市更新政策中强调高端产业导向的基本格局，这是正确的。但是，在实际的推广中，我们可以看到它受到既得利益者和各方面的制约，也受到空项目利润的巨大制约，这使得真正的创新产业难以向纵深拓展。目前，development/きだよきだよききだよききだだよきききき