湖南区域金融消费者 权益保护环境评估实践与思考

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湖南区域金融消费者

权利保护环境评估研究小组

中国人民银行(以下简称“总行”)高度重视金融消费者权益保护的环境评估(以下简称“环境评估”)。早在2014年，它就选择了湖南、广州和宁波三个省市开展环境评价试点工作。2015年试点城市扩大到11个省市，为国务院发布《关于加强金融消费者权益保护的指导意见》(以下简称《指导意见》)提供了决策参考，提出了“推进金融消费者权益保护环境评估，为保护金融消费者合法权益创造良好的金融发展环境”的思路。

湖南省环境评价试点工作的发展

(一)定位准确，先试后试，稳扎稳打。中国人民银行长沙中心支行作为中国首批环境评估试点单位，紧紧围绕总行环境评估试点工作的年度要求，提出新思路、采取新措施、设定新目标，积极稳妥地推进试点工作。2016年，按照总行“深入合作、提升质量、打造品牌”的工作要求，指标体系得到优化调整，数据真实性检验得到加强，环境评价工作基础继续巩固。2017年，按照总行“推进评估工作规范化”的目标，严格把握数据采集流程、真实性和有效性验证、评估结果计算分析等关键环节，进一步提高环境评估的科学性、可重复性和普及性。

(二)逐年验证、动态调整、完善指标体系。长沙中智坚持“科学、系统、相关、可操作”的基本原则，在深入研究和借鉴国内外评价经验的基础上，构建了科学有效的评价指标体系和测量方法。一是评价指标设计科学，总体稳定。2014年，创新构建了涵盖6个项目层次、20个子项目层次和54个原始指标的分步环境评价指标体系。2017年，根据《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》的相关要求，结合《中国普惠金融指标体系(2017版)》和《消费者金融素养调查》等现有指标的可得性，最终将指标体系确定为6个项目级、17个子项目级和61个原始指标。第二，评价测量方法的设计是有效和合理的。长沙中智与湖南大学财务管理研究中心深入合作，坚持定量与定性分析相结合，通过判断矩阵一致性检验等措施，提高了测量权重确定的有效性和可靠性。运用有效的评价模型和权重设计，科学地得出各城市的环境评价得分，客观真实地反映了湖南地区金融消费者权益的环境保护状况。

(三)方法创新，验证全面，基础数据真实可靠。长沙中智始终把基础数据的真实性作为环境评价的生命线。在保证数据收集的客观性、公正性、可获取性和可操作性的基础上，不断探索保证数据真实性的新机制。首先，改进场外比较。建立环境评价日常基础数据库，包括环境评价历史数据、中国人民银行相关业务部门提供的报告和重大事件报告、金融机构相关报告、其他金融监管部门相关数据等。，并对市、州分行报送的原始数据和数据库信息进行初步检测和验证。二是数据检测方法的应用。用统计检验的方法扫描指标数据，整理出需要检查的指标，标记出异常可疑和异常变化的指标值；全面判断数据偏差，形成数据诊断报告。三是开展现场核查。根据非现场比对和数据检查的结果，对偏差较大的数据进行现场验证。

(4)提炼成果，加强应用，不断扩大影响。长沙中科以新闻发布会的形式，通过省内主流媒体，及时向社会各界发布年度环境评估报告，不断扩大评估工作的社会影响。2015年，中国金融出版社出版了《环境评估与金融消费者权益保护建设》一书，其中包括中国首次发布的省级环境评估报告。2016年，环境评估报告提交给省委、省人民政府，省人民政府常务副省长给予肯定指示:“这项工作开展得很好，希望继续推进，不断完善。”

湖南省环境评价的实施效果

(1)金融消费者权益保护效率提高。建立科学的环境评价指标体系不仅为区域金融消费者权益保护环境提出了指导框架，也为金融消费者保护工作的质量界定了衡量标准。经过四年的评估实践，金融消费者保护工作中的薄弱环节和问题得到了不断的探索和完善，有效地推动了全省金融消费者保护工作的不断完善。首先，消费者保护机制已经完全建立。监管部门和金融机构通过成立保护金融消费者权益的领导小组或工作委员会，逐步完善组织结构和人员编制。2017年，湖南省银行业金融机构一级分行金融消费者权益保护部门、岗位职责和人员配备完好率达到100%。第二，不断完善金融消费者保护制度。中国人民银行长沙中直支行先后研究出台了《金融消费者权益保护评估办法》、《金融消费者纠纷群体性事件应急预案》等一系列制度，研究制定了金融消费者权益保护行政处罚裁量基准，为全省金融消费者权益保护有序有效发展奠定了良好基础。2017年，金融机构金融消费者权益保护系统总数达到3738个，比2014年增长近3倍，系统开放率达到92.44%。第三，金融消费者的核心权利得到有效保护。金融主体履行保护金融消费者权益义务的责任感增强，经营行为不断规范。金融消费者的知情权、隐私权、索赔权和安全权等核心权利得到有效保护。第四，金融消费者保护创新意识明显增强。金融机构增强了保护金融消费者权益的紧迫感和责任感。他们大多主动为老年人设立无障碍通道和窗口，推出保护消费者权益的“有限服务责任制”，并制定了“保护消费者权益建议书”。2016年，湖南省金融消费者权益保护创新381项，是2014年的2.3倍。第五，金融消费投诉得到妥善处理。成立湖南省金融消费者纠纷调解中心，实施金融消费者权益保护信息管理系统，实现全省互联互通。2014年至2016年，湖南省12363件投诉的处理率为100%，投诉处理满意度达到95%以上。

(2)优化金融消费者权益保护环境。充分发挥环境评估平台作用，形成金融体系、地方党政、司法部门和社会各界共同管理、深度合作的格局，共同优化金融消费环境。一是金融消费者保护合作促进机制初步建立。湖南省各地都将保护金融消费权纳入了“十三五”规划或包容性金融发展规划，对优化金融消费环境提出了更高的目标和具体任务要求。2016年，湖南省建立了消费者权益保护跨部门联席会议制度，省内各市也建立了相应的机构，定期沟通信息、共享信息，为金融消费者权益保护创造了良好的外部条件。其次，它促进了金融和司法环境的改善。2016年，湖南省法院覆盖率达到32%，基本满足了该省消费者的司法需求；金融纠纷解决率为84.21%，同比增长29个百分点；法院发布的规范性文件数量从2015年的1份增加到6份，实现了跨越式增长。第三，消费者的金融素养有所提高。金融系统以“3.15金融消费者权益日”和“金融知识普及月”为主线，开展金融知识“进社区、进学校、进村、进企业”等活动。2017年湖南省消费者金融素养调查显示，湖南省金融知识总体正确率同比增长3.6个百分点。第四，促进了金融生态环境的改善。2015-2017年，湖南金融生态评价得分分别为72.47分、72.61分和72.83分，逐年稳步上升，全省金融生态环境不断优化。

(三)为央行宏观审慎管理服务。环境评估不仅创造了金融消费领域的评估技术工具，而且成为央行的先进管理机制，为央行履行行为监管职责、服务宏观审慎管理探索了一条新途径。首先，它探索了一种有效的行为监督方式。行为监管是监管当局对金融机构在金融消费交易全过程中的经营行为提出的规范性要求。湖南省环境评估工作以整体监管和行为监管为基础，分析金融消费者权益保护的实际应用，发挥其评估和监控功能，促进真实金融环境信息的披露，防控高风险金融活动，确保金融市场公平正义，维护金融消费者权益。同时，长沙中智根据评估结果反映的问题组织了现场监督检查，提高了行为监管的针对性和有效性，日益成为实施宏观审慎管理的有益补充。二是环境评估工作与中国人民银行相关业务工作深度融合。环境评估与金融精准扶贫效果评估、金融生态评估、金融稳定评估、反洗钱评估、包容性金融指标体系建设相结合，优势互补。环境评估指标收集的部分数据可直接用于金融生态评估、稳定性评估、反洗钱评估和包容性金融数据，反之亦然，为宏观审慎评估提供有力支持。第三，推进央行宏观审慎管理政策措施的落实。长沙中智每年根据区域环境评估结果编制环境评估报告，并适当公布各区域的综合排名和单项排名，引导区域金融机构创新金融产品、改善金融服务、规范经营行为，充分发挥环境评估在优化区域金融工作特别是金融消费者权益保护环境评估中的导向作用，确保央行宏观审慎管理政策措施传递更加顺畅、落实更加到位、效果更加明显。

(4)向实体经济推广金融服务。开展环境评估，就是鼓励金融机构主动回报，不断改善金融服务，创新金融产品，更好地满足企业的融资需求。2016年，湖南省实现了银行服务网点和城镇的全覆盖，并帮助农民取钱服务点实现了村村通；全省涉农贷款余额8960.4亿元，同比增长14.8%，比全省贷款平均增速高1.1个百分点；小微企业贷款余额5662.8亿元，同比增长24.6%，增速比全省贷款平均增速高10.9个百分点；人均个人消费贷款余额同比增长30%。

深化环境评价的思考

(一)推动环境评估作为加强行为监管的创新实践。加强环境评价不仅是探索和不断推进行为监督的创新实践，也是缓解人们日益增长的美好生活需求与不平衡发展之间矛盾的需要。认真落实第五次全国金融工作会议提出的“强化职能监管，注重行为监管”的要求，也是一项工作举措。

(二)注重环境评估在宏观审慎管理中的互补作用。环境评估作为行为监管的有效手段，能够及时有效地预警系统风险，实现风险监管和金融稳定的推进，与宏观审慎管理目标高度一致。因此，加强环境评估结果在宏观审慎管理中的有效应用，弥补宏观审慎管理过程监管和行为监管的不足，弥补审慎指标的不足，有利于优化宏观审慎管理，维护金融稳定，有效防范金融体系风险。

(3)深化环境评价试点成果。建议比较全国各试点模式，综合分析各种评价指标体系，总结各地成功经验和做法，整合金融机构消费者权益保护年度评价，建立统一的指标体系和评价方法，逐步实现金融消费者权益保护环境评价的制度化、规范化和标准化。

(四)科学有效地整合各项评估工作。建议以“宏观审慎管理”和“行为监督”为标准，系统清理和有效整合当前各类评估工作，形成各具特色、优势互补的评估工作新格局，全面提升评估工作的权威性和影响力。

(研究组总顾问:马天禄，组长:李志军、彭建刚，组员:罗、、、何晶、、、、)