创新国库集中支付业务模式

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拉顿谭江华

国库集中支付制度改革是现代国库管理的一项重要制度创新。国库集中支付系统可以分为两种集中支付模式:商业银行代理和中央银行直接办理。自2001年以来，随着国库支付业务的发展，商业银行广泛实施的代理模式缺陷日益突出。为此，笔者提出并选择了中央银行直接办理模式及其实施方案，以提高国库支付业务的效率和安全性。

商业银行

代理模式的缺陷

(a)代理行先付款后结算的方式违背了付款和结算的原则。《支付结算办法》明确规定，银行在办理支付结算时，必须遵循“银行不垫付”的原则。从表面上看，代理行当日结算中“先付后收”的结算方式实际上并不会垫付资金，但在日常业务中，由于财务部门或代理行提交的信息有误、网络文件上传不及时、业务系统故障等原因，代理行垫付资金的情况时有发生。这种代理结算方式明显违背了《支付结算办法》。

(二)中央银行国库事务监管职能的弱化增加了金融资金的风险。在商业银行代理模式下，财务部不能实时、全面掌握各项财务支出的详细信息，只能根据代理银行提供的申请转账凭证和汇总清单，与财务部提交的授权或直接支付额度通知进行核对。这样，中央银行的国库就不能预先监督财政资金使用的合法性和合规性。

(3)代理支付的流通增加且复杂，降低了资金使用效率。商业银行的代理模式增加了零余额账户的过渡支付和清算，导致整个支付过程环节多，业务交接复杂。资金每天都带着票据往来于财务部门、中央银行金库和代理银行，这影响了资金的及时拨付。即使在提倡无纸财政支出的地区，财政资金的支付速度和使用效率也会降低。

(4)代理行难以履行监管职责，容易引发潜在金融风险。代理银行在代理资金业务上投入了大量的人力和财力。由于零余额账户不能给其带来相应的经济利益，它希望通过争夺代理权来吸引更多的金融专用账户存款，违规操作将不可避免地发生。

实施中央银行直接支付模式

必要性和可行性

(a)必要性。与商业银行的代理支付模式相比，中央银行的直接支付模式更加扁平化和透明化，可以消除国库资金被截留和占用的风险，以高效快捷的支付方式更好地满足预算单位的需求，充分发挥中央银行管理者的国库职能。主要表现如下:第一，这种支付方式有利于提高资金使用效率。在国库会计数据集中系统、库银横向联网系统和国库管理信息系统(以下简称“3t”业务系统)综合运行的基础上，各级国库支付更加便捷，基层预算单位在工作日内随时快速支付资金，减少了资金结算环节和操作步骤，消除了清算时间限制。第二，这种支付方式有利于国库进行本地现金流量预测和国库库存余额管理，可以减少大量的财政业务支出，有效降低社会成本，提高国库协调和控制资金的能力。第三，这种支付方式解决了商业银行代理模式中“先支付后清算”所带来的资金预付、延期支付、费用返还等非法清算问题，有效防范了国库支付风险。第四，这种模式便于中央银行对国库事务的监管，可以更好地实现库存余额和支付额度的双重控制，防范资金支付风险。第五，这种支付方式有利于推进金融监管壁垒，提前制止各种非法支付申请，提高财政资金使用的透明度，促进廉政建设。

(2)可行性。随着国库会计数据集中系统的推出和国库信息化建设的加快，中央银行具备了为财政预算单位提供更好服务的技术基础。主要表现为:一是国库信息化建设奠定了环境基础，形成了以“3t”为主体的业务系统和财政支出一体化等前置子系统，实现了国库业务的电子化和网络化。同时，央行国库拥有相对独立、开放的资金结算系统，资金转账结算便捷高效，为国库部门拓展服务范围、实现集中支付直接处理提供了基础条件。二是顺畅的局域网系统提供了技术条件，可以支持集中支付业务的直接办理，实现金融与商业银行的直接连接，从而为集中支付业务的直接办理提供了技术条件。第三，公务卡的普及为业务发展提供了便利。随着公务卡在各地的推广，公务卡在预算单位的普及率超过90%，授权支付取现逐渐减少，这将有效减轻中央银行直接办理支付方式取现的压力。

中央银行直接处理支付方式

流程设计和实施计划

(a)创新的工艺设计。要立足于财政国库管理制度改革，提高财政资金配置效率，设计中央银行直接支付模式的流程。一是在行政服务大厅设立“国库集中支付中心”窗口，与财政局、预算单位和银行网络相连，通过中央银行前端系统承担财政直接支付和授权支付业务。二是在国库会计数据集中系统中设立同级财政“地方国库”账户，作为唯一的国库单一账户。当金融直接支付业务和金融授权支付业务发生时，所有支付都通过一个国库账户进行。有必要选择一家商业银行为预算单位设立“国库集中支付中心”账户提取现金。第三，参数设置。根据预算单位提供的授权支付申请单，经财务部门审核盖章、预算单位编码后，通过国库会计系统的“法人编码”和“法人账户”设置预算单位编码，并保持相应的票务单位编码和限额计划控制模式为启用状态，并采集财务部门和预算单位预留的电子印章。第四，我们必须改进付款程序。在直接支付业务方面，预算单位向财务部门申请直接支付业务；经市财政局批准后，向国库发送支付指令；国库审核完成后，财政资金将支付给指定的接收单位和个人；在授权支付业务方面，预算单位向财务部门申请授权支付金额。经财政部门批准后，将批准额度的电子文件送国库；预算单位报销时，会向国库发送结算通知。国库集中支付中心窗口审核完成后，应提交国库系统进行处理，并根据国库集中支付凭证转入商品服务商账户或公务卡。

(二)设计和实施方案。首先，要建立跨部门合作机制。要积极宣传央行直接支付方式的优势，努力赢得社会各界的理解和支持。要积极搭建国库与财政预算单位的沟通平台，探索建立跨部门合作机制。第二，我们必须改革现有的制度。国库会计集中数据系统应增加中央银行直接国库集中支付功能。要适当改革国库前端系统和财务管理综合信息系统，构建完整统一的国库集中支付服务自动处理系统。第三，我们应该推进国库服务窗口。推进中央银行直接支付模式，需要合理配置国库人力资源，适当增加国库人员。为了建立一个财政服务窗口，应该通过光纤线路进入中央银行的内联网，使该窗口向前移动。第四，我们应该采取循序渐进的策略。一是将业务处理难度较小的直接支付业务纳入央行直接处理范围，然后逐步扩展到授权支付业务。县级国库集中支付业务量相对较小，县级国库具备实时清算条件。中央银行可以先直接办理县级国库集中支付业务，然后采取自下而上的分阶段办法，有条不紊地向市级和省级地区推进。