以人民为中心践行区域协调发展战略

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■我们的记者王彩娜

跨区域协调发展是中国的一个老话题，中国地域辽阔，不同区域的发展水平差距很大，但也是一个经常被谈论的新话题，引起了社会各界的广泛关注。

中国共产党第十九次全国代表大会报告明确提出，要实施区域协调发展战略，并写入党章，强调要建立更加有效的区域协调发展新机制。

“区域协调发展，始终是党领导人民进行社会主义建设的重要目标。从区域发展的总体战略到新的发展观，协调都被赋予了突出的地位。在全面建设小康社会、迈向社会主义现代化强国的发展阶段，中国共产党第十九次全国代表大会提出实施区域协调发展战略，这不仅是在全面总结新中国成立以来中国区域经济发展的基础上对区域发展总体战略的完善和升华， 也是落实新的发展理念、建设现代经济体系的重要内容，是新时期解决我国地区发展不平衡不足问题的重大举措。 这一战略对于破解新时期我国社会的主要矛盾，实现党的十九大提出的建设社会主义现代化强国的“两个阶段”发展目标具有重要意义。”中国宏观经济研究院土地开发与区域经济研究所所长石玉龙在接受《中国经济时报》记者独家采访时表示。

区域发展战略由不平衡发展向协调发展转变

中国经济时报:近年来，中国区域发展发生了一系列重大变化和调整，特别是进入十八大以来，协调日益成为区域发展的主旋律。这些年来，区域协调发展取得了哪些显著成就？

石玉龙:新中国成立以来，中国区域经济发展经历了从均衡到不平衡，再到跨区域协调发展的转变。

改革开放初期，根据邓小平同志提出的“两个大局”的战略设想，东部沿海地区凭借区位优势和先开放政策率先发展，东、中、西部地区发展差距日益拉大，成为全社会高度关注的热点问题。因此，1999年以来，在率先发展东部地区的基础上，提出了振兴老工业基地和中部崛起的战略，如西部大开发、东北大开发等，强调通过有针对性的扶持政策和措施，加快中西部地区的发展，形成了将全国划分为四大板块的区域发展总体战略。

新世纪以来，在区域发展总体战略的指导下，各地经济社会发展水平明显提高。特别是进入“十一五”后，中西部地区发展步伐明显加快，东部地区“率先”发展趋势逆转，区域经济发展的宏观协调性明显增强。

十八大后，全国基本公共服务均等化也取得了积极进展。基于主要功能区的差异化空发展框架和政策体系不断完善，有能力实现更高水平的跨区域协调发展。近年来，随着我国经济发展进入新常态，区域经济发展出现了一系列新特点和新问题。区域战略与时俱进，进行方向性探索。在区域发展总体战略的基础上，进一步提出建设“一带一路”、京津冀协调发展和长江经济带发展，丰富和完善了区域发展的战略框架，促进了区域协调发展方向的明确。这些措施促进了中西部地区对外开放的步伐，为解决长期困扰我国区域经济发展的行政区划问题做出了有益的探索。流域等跨行政区域协调发展取得新进展，为更加深入、准确地实施跨区域协调发展战略奠定了基础。

《中国经济时报》:虽然中国区域发展协调性有所增强，但也出现了新的问题和挑战。主要表现是什么？

石玉龙:中国幅员辽阔，人口众多，各地经济社会发展的基本条件相差很大。尽管近年来区域发展的协调性不断增强，但不可否认的是，区域之间的发展水平差距仍然很大，人口分布、工业经济活动与资源环境承载力之间的不匹配依然突出。革命老区、少数民族地区、边境地区和贫困地区，特别是深贫困地区发展滞后的问题尤为突出。资源型地区和重要生态功能区可持续发展能力不足，新形势下有效促进区域协调发展的新机制不多。

首先，贫困地区，无论老幼，都是影响区域协调发展的重中之重。近年来，经过一系列有针对性的政策措施，特别是党中央作出了攻坚战的重大战略决策，贫困地区实现脱贫目标的步伐明显加快。然而，以“三区三州”为主的深层贫困地区发展仍存在诸多困难，已成为全面建设小康社会进程中的突出不足。

二是区域增长模式由东西梯度向“南北分化”转变。自2013年以来，随着中国经济发展进入新常态，在国民经济增长总体下行的背景下，出现了“南北分化”现象，其中东北三省、内蒙古、河北、山西等北方资源型省份增速明显放缓，局部甚至出现负增长，南方尤其是西南地区增速领先全国。东方、西方和中国之间的传统区分模式已经被北方和南方之间的新差异所取代。

第三，在“南北分化”的基础上，出现了分化深化的新特点。自去年第四季度以来，山西等北方省份的增速逐步稳定甚至回升，并逐步放缓。然而，在每个区域板块内部都存在着速度分化的现象，即这种分化正在逐渐加深。同样位于东北板块的辽宁今年前三季度的增长率为2.5%，而吉林和黑龙江分别达到5.7%和6.3%。辽宁省有增长率为7%的大连和增长率为-3%的盘锦。吉林省各市州之间的增长率差距也是4倍。

第四，城乡发展不平衡仍然是中国最大的不平衡。东部沿海许多城市已逐步进入以服务业为主的发展阶段，基础设施和城市建设水平与发达国家城市相当。然而，在广大农村地区，农民自我发展能力弱、增收后劲不足的问题仍然十分突出，尤其是中西部农业地区。

总的来说，以深化和立体区域分异为核心，跨区域协调发展面临一系列新问题。要解决这些问题，必须在空小范围内，在东、中、西三个梯度或东、中、西、东北四大板块所制定的宏观区域政策的基础上，研究制定更有针对性的政策，建立更有效的机制。

跨区域协调发展是一个持续的动态过程，旨在建立更有效的新机制

中国经济时报:在新的时代，跨地区的协调发展长期以来一直局限于缩小地区之间的经济发展差距。您认为跨区域协调发展有哪些新的内涵？

石玉龙:如何认识、把握和衡量区域协调发展是一个极具挑战性的课题。从前期开始，围绕抑制地区人均国内生产总值增长趋势、保持适度增长这四个目标，促进地区间协调发展，使不同地区的居民享有平等的基本公共服务，合理有效地发挥不同地区的比较优势，使不同地区的人与自然关系处于和谐状态。十一五规划提出要逐步形成主体功能定位明确、东西部良性互动、公共服务与人民生活水平差距缩小的区域协调发展格局；十二五规划提出构建区域经济优势互补、主体功能定位明确、土地空高效利用、人与自然和谐共处的区域发展格局；在第十三个五年计划中，它被提议塑造它。从早期努力控制不断扩大的差距，注重比较优势，到后来强调基本公共服务的平等，到要素的自由流动和资源环境的承载，越来越多地反映出，在客观认识不同地区基本条件差异的基础上，一方面，市场应该在资源配置中发挥决定性作用，同时，政府的宏观调控和公共服务职能应该更好地发挥。

因此，在新的发展观指导下，跨区域协调发展应构建更有效的新机制。一方面，支持革命老区、少数民族地区、边境地区和贫困地区加大发展力度，支持中西部有条件的地区通过国家重大项目的重大平台，夯实发展基础，弥补区域发展的不足。另一方面，要注重通过创新实现东部发达地区的转型升级，充分发挥“大市场”在国家发展格局中的作用。不仅要注意四大板块之间的协调发展，还要注意板块之间乃至省内、不同类型地区之间、大中城市与广大农村之间的协调发展。特别需要注意的是，区域协调是一个持续的动态过程，通过各种要素的自由流动，提高整个社会的运行效率，形成一个整体循环，是非常重要的，因此有必要加强动态协调意识。

实现以人为本的区域协调发展

《中国经济时报》:第19次全国代表大会的报告明确指出，要建立更有效的区域协调发展新机制，你认为建立新机制的关键突破口和重要起点是什么？

石玉龙:区域协调发展是建设社会主义现代化强国的应有之义。出发点和根本目的是满足广大人民追求更好生活的需要。因此，要实现区域协调发展，必须牢固树立以人为本的发展思想，探索建立有效的区域协调发展和以人为本的新机制。

人既是生产者又是消费者，与其他资源流动相比，人的流动性和主导作用最强。因此，要解决当前最大的不平衡，以人为本的新型城镇化应该是一把金钥匙。通过人口流动，人口分布与工业经济活动逐渐匹配，构建了基于城市化的区域协调发展新格局。从宏观上看，要把重点放在东部沿海地区和中部地区发展潜力大的地区，鼓励人口从发展基础条件不足、资源环境约束明显的地区向发展条件较好的地区聚集，大幅度减轻这些地区的人口负担，这对提高空在人口密集地区的利用效率，优化国家发展模式，推进生态文明建设具有重要意义。在中观层面，在支持东部沿海地区和少数中西部地区城市群规划建设的同时，要重视区域性中心城市的建设，提高城市对人口和经济活动的吸纳和承载能力，密切中心城市与周边农村地区的经济社会联系，为尚未进入城市群发展阶段的城市提供发展机遇，促进都市区的发展建设。在微观层面，继续大力推进农业转移人口融入城镇，尽快落实近年来围绕城镇农业转移人口安置制定的“三通”等政策措施，赋予地方政府更多自主权，加快完善地方税收制度，鼓励东部发达地区和中西部地区将人口转移安置作为对口支援的重要内容。