互联网时代法治政府建设的革新之路

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网络时代法治政府建设的创新之路

在网络时代，法治政府建设仍然面临一些问题。未来的法治政府建设应“因地制宜”，及时创新监管理念和模式，寻找突破口，深化行政体制改革，创新工作机制，充分发挥科技力量在突破体制障碍中的作用。

地方法治政府整体水平取得显著进步，不同地区法治政府建设不平衡

中国政法大学法治研究所根据国务院《关于加强依法行政的实施纲要》(2004年发布)、《关于加强市县政府依法行政的决定》(2008年发布)、《关于加强依法行政建设的意见》(2010年发布)等文件，制定了地方政府依法行政评价指标体系。连续四年，从“全面履行政府职能”、“依法组织领导行政”、“政府制度建设”、“行政决策”、“行政执法”、“政务公开”、“监督问责”、“化解社会矛盾和行政纠纷”、“社会满意度调查”等九个方面进行评价。评估通过网络调查、执法经验、信息公开申请、现场调查和公众满意度调查等方式进行。评价表明，地方政府法治化的整体水平取得了显著进步。特别是“化解社会矛盾、化解行政纠纷”有了很大提高。评估发现，我国地方政府法治化整体水平不高，仍处于及格线，仍有12个地方政府未能落实国务院关于法治政府建设的许多要求。此外，不同地区的法治政府建设不平衡，不同地区之间存在巨大差异。东部优于中西部，西部城市法治水平最低；市政府优于职能部门和县级政府，这说明法治政府的难点在于中西部地区和基层政府。法治发展的不平衡会对国家法制的统一产生负面影响，因此我们应该有针对性地开展“法治扶贫”，通过多种途径努力解决法治政府建设中的地区不平衡问题。

2015年，国务院《关于积极推进“互联网+”的指导意见》明确肯定了共享经济的发展方向:“坚持开放共享。营造开放包容的发展环境，把互联网作为共享生产生活要素的重要平台，实现资源配置最大化，加快形成开放共享的经济社会运行新模式。”同时指出，“发展共享经济，规范租车网络发展，积极推广网上租房等新形式，努力突破准入门槛高、服务标准难、个人信用信息缺乏等瓶颈。”共享经济的快速发展打破了基于传统经济模式的法律体系的平衡，迫使监管体系的重构和法律体系的完善。试图将共享经济融入传统监管模式无疑是错误的。过时的监管制度不可避免地会使新兴经济类型陷入与现有监管制度的类比，这不仅会损害市场创新，甚至旨在保护消费者的监管措施最终也会伤害消费者，从而适得其反。共享经济需要国家法律体系和监管体系发生更大的变化。因此，在审慎监管的原则下，改革现行的以政府为中心的监管体制，创新监管模式，重构监管体系，逐渐成为业界的共识。

法治政府的建设与行政体制改革密切相关

2016年法治政府评估报告显示，仍有约43%的城市存在大量政府机构，大系统改革任重道远。在调查中，很多城市严格按照“五步走”的程序决定的问题很少，甚至一些政府职能部门全年都没有将任何问题纳入重大决策程序。一些重大政府投资、重大建设项目、直接关系公众切身利益和社会高度关注的重大问题，本应视为重大决策，但没有纳入。由不良政治成就观点驱动的无序决策仍然存在。在行政执法中，一些城市存在执法懒散、分散、混乱等问题。投诉热线失效或号码未及时更新、执法部门投诉热线在工作时间无人接听、部门间相互推诿等现象较为普遍，最终导致违法行为得不到查处。公众获取意识不强，政府法治水平评价低，地方政府缺乏推进法治政府建设的动力和压力。上述问题存在的一个非常重要的原因是行政体制改革面临的障碍。

要解决行政体制改革动力不足的问题，迫切需要找到深化改革的突破口。在短期体制改革难以一步到位的情况下，地方政府可以通过创新工作机制在一定程度上解决体制障碍问题。政府管理的扁平化打破了政府纵横交错的格局，而以行业管理为基础的监管模式也因网络经济的影响而被打破，网络经济越来越多地融合了不同的形式。区域管辖不能满足无边界互联网监管的需要，因此执法体系需要走出行业和区域的模式，研究和构建一个适应互联网跨境融合和跨境运行特点的综合执法体系。从相对集中行使行政处罚权、许可权等工作机制入手，促进政府间信息资源的互联和共享，最终实现制度改革。随着互联网的发展，部门和地区的色彩逐渐淡化，公众将面临一个虚拟的、一体化的政府。人们不需要关注哪些政府部门在工作，谁是工作人员，但只能通过政府平台获得服务，法律需要适应这种变化。

运用科技手段突破制度障碍

为防止政府及其部门对重大行政决策不明确，避免适用法定决策程序，一些地方制定了重大行政决策程序规定，建立了重大决策清单制度，要求部门确定重大决策清单并定期更新。例如，为促进行政决策程序的优化，北京市政府每年对区政府行政决策典型案例进行评估，并将其纳入绩效考核，对促进重大行政决策的科学民主决策发挥了更大的作用。行政决策中的专家论证和公众参与等具体程序有利于提高决策的可操作性。广州的专家论证制度最为典型，它通过《广州市政府法律咨询专家管理办法》、《广州市重大行政决策专家论证办法》和《广州市重大行政决策专家库管理工作规则》三个规范性文件明确规定了重大决策专家论证制度，提高了专家论证制度的可操作性。这三个规范性文件从不同角度规范了重大决策的专家论证，弥补了现行专家论证制度中的问责和监督机制等漏洞，构建了相对完善的专家论证制度，为其他城市树立了良好的榜样。《杭州市人民政府重大行政事项公开决策程序实施条例》对杭州市重大决策的范围、方式和程序作了详细规定。《杭州市人民政府关于进一步完善全市重大经济社会发展行政决策规则和程序的通知》和《杭州市人民政府重大行政决策程序规则》从不同角度对重大决策预公开制度进行了规范和补充，建立了较为完整的重大决策预公开制度，为其他城市树立了良好的榜样。

建立全面的投诉反馈机制，强制执法部门积极管理。对于公众投诉，执法部门应进行全面登记，并逐一反馈。对于日常投诉暴露的“违法领域”，执法部门应主动规范和引导行政相对人自觉守法。建立政府对公众需求和建议的反馈机制。政府应建立统一的联系公众、吸纳公众意见和建议的平台，及时将公众提出的建议和意见移交给相应的机关，规定回应期，并将公众投诉的分析和总结作为绩效评估的依据之一，以调动公众参与治理的积极性。同时，政府应发布年度报告，向公众披露政府职能部门对公众需求的反馈和回应，促进政府部门的积极行动。

运用科技手段突破制度障碍。在“互联网加”时代，行政执法信息平台的建立不仅要方便人们查询信息、实现数据统计，还要充分利用执法过程中的科技力量。建立一个覆盖所有执法事项的统一信息平台，可以实现执法与监管的同步，避免平台的重复建设。通过对执法案件的实时、全过程监督，落实执法责任制，实现“被动执法”向“及时履行职责”的转变。通过内外网络的适度整合，可以实现内部监督与社会监督的整合，加强公众对行政执法的普遍监督。

(作者是中国政法大学法治政府研究所所长、教授)

[注:本文是国家社会科学基金重大项目“国家治理体系现代化与法治政府建设”的阶段性成果之一(项目编号:14zda018)

[参考文献]

①中国政法大学法治政府研究所:《2016年中国法治政府评估报告》，北京:社会科学文献出版社，2016年。