财政部：将加强国有企业境外投资财务监督

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国有企业海外投资业务取得长足发展的同时，也存在着资产质量差、盈利能力弱、投资回报率低等问题。根本原因是企业的财务管理能力和水平不适合他们。

近日，财政部发布了《国有企业境外投资财务管理办法》(财资[2017]24号，以下简称《办法》)，并于8月1日正式实施。就此，财政部资产管理司负责人回答了记者的提问。

1.问:《办法》出台的背景是什么？

答:改革开放以来，国有企业作为海外投资的排头兵和主力军，加快了走出去、扩大投资规模的步伐。他们在维护国家安全、拓展海外市场、获取先进技术和管理经验方面取得了良好的成绩。特别是近年来，随着“走出去”战略和“一带一路”倡议的实施，国有企业海外投资呈现出多元化、高端化的趋势，从原来单一的矿产能源产业向科技电信、汽车运输、工程建设、基础设施等产业扩张，投资逐年增加。

国有企业海外投资业务取得长足发展的同时，也存在着资产质量差、盈利能力弱、投资回报率低等问题。根本原因是企业的财务管理能力和水平不适合他们。一些企业海外投资的财务管理存在以下突出问题:一是事前决策随意，可行性论证流于形式。二是管理薄弱，金融风险控制薄弱。第三，缺乏事后监督，对相关决策和执行主体的制约不力。

为规范国有企业境外投资财务管理，防范境外投资财务风险，我部在广泛调研和征求意见的基础上，起草并发布了《办法》。该方法坚持问题导向，对境外投资的事前、事中、事后财务管理提出明确要求，实现全过程管理，有利于提高企业境外投资的财务管理水平，提高境外投资效率，增强国有资本服务“走出去”战略和“一带一路倡议”的能力。

2.问:《办法》的主要内容是什么？

答:根据《中华人民共和国公司法》、《企业财务通则》等规定，《办法》在尊重企业产权关系、内部治理结构和经营自主权的前提下，明确了各方的财务管理责任，同时将财务管理延伸到前期投资决策和后期绩效评价，有针对性地规范海外投资全过程中涉及的重要财务问题。

一是明确海外投资的财务管理职责。各级人民政府国有企业、国有企业集团和财政部门的财务管理职责分别界定。

二是提前建立合理的海外投资决策机制。要求在海外投资的前期决策中考虑财务可行性，并规定财务尽职调查和可行性研究的形式和内容。同时，要重视履行决策职责的书面记录和申请回避的程序，以遏制非法决策和盲目决策的问题。

第三，规范海外投资业务的财务管理。对资本控制、成本控制、股利分配、外汇业务、财务信息管理、会计数据保存等财务管理事项提出明确要求。，从而加强对这件事的约束。

第四，加强对海外投资的金融监管。要求国有企业通过建立和完善内部财务监督和审计制度、开展现场监督检查等方式加强监督。同时，依法接受主管财政机关的财政监督检查和国家审计机关的审计监督。各级财政部门要在现有国有企业财务决算报告制度的基础上，建立境外投资财务报告数据库，分析和监控国有企业境外投资财务运行情况，制定和完善相关政策措施。

第五，建立和完善海外投资绩效评估机制。要求国有企业在集团基础上开展海外投资绩效评估，以加强跟踪和效率。绩效评价结果是优化企业内部资源配置的重要依据，也是相关部门评估“走出去”政策实施效果、制定和完善相关政策、注入国有资本的重要依据。

3.问:《办法》规定的“境外投资”的内涵是什么？

答:根据《办法》第三条，境外投资是指香港、澳门特别行政区和台湾地区以及中华人民共和国境外的国有企业通过新设、并购、合资、参股等方式，取得企业法人和非法人项目的所有权、控制权、经营权等权益的行为。企业海外投资按并购方式划分，包括新设、并购、合资和参股，其中新设和并购大多由中方全资或控股；根据投资对象的法律形式，包括境外企业法人和非法人项目，其中非法人项目主要指物业管理、工程承包、资金等。；根据投资利益的类型，包括所有权、控制权、经营权等。，其中非法人项目的权益通常体现为控制权或管理权。

基于管理的成本效益原则，不从事特定生产、经营、投资和管理活动的境外投资企业(项目)，如代表处、境内企业驻外机构等便于联系的，不适用本办法。

4.问:《办法》如何界定相关主体的海外投资财务管理职责？

答:《办法》在界定国有企业(以下简称“投资者”)、国有企业集团公司和各级人民政府财政部门的财务管理职责时，遵循“分级负责、权责平等、自主决策、管理与发布相结合”的16字原则。

分级责任和平等权利与责任。一是财政部负责制定统一的境外投资财务管理制度和内部控制制度，财政部和地方各级财政部门负责组织中央和地方国有企业实施相关制度。二是国有企业集团公司履行全集团海外投资财务管理职责，包括制定集团海外投资财务制度，督促关联企业加强财务管理，建立健全内部审计监督制度，汇总形成集团海外投资年度财务状况和绩效评价报告，追究海外投资损失责任人的责任。第三，投资者应对企业的境外投资企业(项目)履行相应的管理职责，重点关注财务可行性、重大方案涉及的财务利益和风险、财务负责人的选择、绩效评价等财务问题。

独立决策，管理结合。创新的财务管理，没有任何形式的新的行政审批，完全由企业自主决策。同时，财政部门通过汇总本级国有企业境外投资年度财务状况，对境外投资财务运行进行分析和监控，为同级人民政府相关部门评估“走出去”政策实施效果、制定和完善相关政策、注入国有资本提供重要参考。

5.问:传统的财务制度一般只涉及过程管理和事后管理，而《办法》专门章节对海外投资决策的财务管理提出了提前要求。这是什么原因？

答:调查发现，事前决策不科学、未能执行必要的程序是投资失败的重要原因。特别是一些企业管理层对财务可行性论证和财务风险预测不够重视，甚至在财务部门提出异议时，一些企业仍决定进行海外投资。如果财务不能在早期决策中发挥其应有的作用，而事后的财务管理又更好，那就只能是有好有坏，效果有限。为此，《办法》具体规定了以下几个方面。

一是要求企业在董事长、总经理、副总经理、总会计师(财务总监、财务总监)等领导班子成员中确定一名海外投资财务负责人，确保决策层有一名专门人员承担财务管理职责。

二是通过并购、合资、参股等方式投资海外目标企业(项目)，投资者应组建一支包括工业、金融、税务、法律、国际政治等领域专家的团队。，或委托有能力且与委托方无利益关系的中介机构进行尽职调查并形成书面报告。其中，金融尽职调查侧重于目标企业(项目)所在国家的宏观经济风险和目标本身的金融风险。

第三，要求企业组建内部团队或委托有能力且与委托方无利益关系的外部机构进行境外投资财务可行性研究。结合投资者自身发展战略和财务战略，对关键商品价格、利率、汇率、税率等因素变化对境外投资企业(项目)盈利能力的影响进行敏感性分析，评估相关财务风险，并提出对策。对于投资规模较大或对企业发展战略具有重要意义的海外投资，要求企业分别组织内部和外部财务可行性研究，承担可行性研究的团队和机构应独立出具书面报告。如果内部和外部可行性研究不一致，企业应该做出慎重的决定。

6.问:《办法》对境外投资日常运作和境内财务管理有什么不同要求？

答:《办法》关于境外投资企业(项目)预算管理、资本控制、成本管理、利润分配和信息管理的规定与现行财务制度对境内企业的要求基本一致。在此基础上，本办法根据境外投资的经营特点，提出以下财务管理要求:

首先，投资者应在海外法律允许的治理框架内管理海外投资企业(项目)的重大财务事项。重大财务事项包括合并、分立、终止、清算、资本变更、重大融资、对外投资、对外担保、重大资产处置、重大资产损失、利润分配、从事金融产品交易等高风险业务、重大税务事项。

二是对于投资规模较大或对企业发展战略具有重要意义的境外投资企业(项目)，投资者应提前在投资协议中约定，并选择财务负责人或具有相应资质的财务人员定期分析财务状况和经营成果。及时向投资者提交财务信息，并按规定报告重大财务事项；必要时，投资者可以对境外投资企业(项目)进行专项审计。这项规定将有助于投资者通过协议确保他们对未来海外投资的控制。

第三，投资者应建立健全境外投资企业(项目)账户，反映境外投资目的、投资金额、持股比例(控制权)、融资构成、行业、关键资源或生产能力、重大财务事项。

第四，企业应重点关注境外投资企业(项目)的佣金、回扣、手续费、劳务费、佣金、回扣、入场费和业务奖励的支出范围、标准和报销审批制度的合法合规性。此类费用管理不善，很容易导致国有资产流失和对投资所在国的调查。

7.问:《办法》对加强海外投资的金融监管有何考虑？

答:加强境外投资的金融监管，要内外结合，形成合力。在加强内部监督方面，《办法》要求投资者建立健全境外投资内部财务监督制度和境外投资企业(项目)负责人离任审计和清算审计制度；二是对连续三年累计亏损较大或当年亏损严重等重大风险事件的境外投资企业(项目)进行现场监督检查，或委托中介机构进行审计，并根据审计监督情况采取相应措施；三是对责任人和财务负责人任期无明确要求且相关人员已任职五年的境外投资企业(项目)财务管理进行现场监督检查。这种监管可以有效避免“重投资轻监管”，及时发现金融风险。

在外部监督方面，企业依法接受主管财政机关的财务监督检查和国家审计机关的审计监督。此外，主管财政机关应建立国有企业境外投资财务报告数据库，对境外投资的财务运作进行分析和监控。

8.问:《办法》为什么要求企业进行海外投资绩效评估？如何具体实施？

答:调查发现，企业普遍没有建立境外投资企业(项目)的绩效评价体系，没有科学的依据优化集团内部的资源配置，使得活动期间和活动后难以实施激励和约束。为此，《办法》明确要求投资者作为责任主体，建立健全海外投资评估体系，开展绩效评估。具体措施如下:一是根据不同类型海外投资企业(项目)的特点，投资者应建立合理的评价指标体系，包括管理水平(定性)和效益情况(定量)，并确定绩效评价周期。特别是对于符合国家战略要求、投资周期长的境外投资企业(项目)，投资者应合理设定差异化的绩效评价周期。二是投资者定期进行评估，形成绩效评估报告，必要时可以委托资产评估等中介机构开展相关工作。第三，在投资者业绩评价报告的基础上，企业集团汇总形成集团海外投资年度业绩评价报告，单独或与集团年度财务报告一起报送主管财政机关。第四，利用评价结果，对内作为企业优化资源配置的重要依据，对外作为相关部门评价“走出去”政策实施效果、制定和完善相关政策、注入国有资本的重要参考。

9.问:请介绍《办法》的具体适用范围。

答:本办法适用于国有独资企业、国有独资公司和国有资本控股公司(以下统称“国有及国有控股企业”)，包括中央和地方国有资产监督管理机构及同级其他部门监管的企业及其投资形成的企业。在管理层面，《措施》涵盖中央和地方企业；在监管关系上，包括各级国有资产监督管理机构和其他部门对企业的监管；从地理上讲，它涵盖了国内外进行海外投资的企业。以中央企业为例，由中央管理企业(即SASAC监管企业)和同级中央管理企业集团组成的境内外国有及国有控股企业及其分步投资应执行本办法。

国有企业参股合资企业、国有资本参股公司和非国有企业的境外投资可参照本办法执行。金融企业不执行本办法的，金融企业境外投资财务管理办法另行制定。