如何破解“弱者种地”难题？

本篇文章6833字，读完约17分钟

随着土地制度的改革，农业管理体制的改革也随之而来。要解决农村谁来种地的问题，必须着力培育新的农业管理主体。

/文

2017年，中央一号文件重点推进农业供给结构改革，加快培育农业和农村发展新的动能，把体制改革和机制创新作为深化农村改革、激活农业和农村发展内生动力的根本途径。

随着土地制度的改革，农业管理体制的改革也随之而来。要解决农村谁来耕地的问题，必须着力培育新的农业管理主体，这也是解决弱势群体耕地问题的必然选择。

培育新的农业企业实体

新农业经营的主体是改革的主力军。新形势下，中国农业的主要矛盾已经从总量不足转变为结构性矛盾，主要表现为阶段性供过于求和供给不足并存。矛盾的主要方面在于供给方面，因此有必要重构和优化农业产业体系、生产体系和管理体系。农业管理体制涉及体制改革和机制创新，在很大程度上影响甚至决定着产业体系和生产体系的质量。换句话说，只有主营业务结构优秀，产品结构、要素结构和产业结构才能优秀。

在众多农业经营者中，有2.3亿普通农民规模小、实力弱，没有足够的能力升级档案。养殖业调整带来的边际效益也比较低，总量和基础都要保证。新型农业经营主体经营规模大，集中于某一领域、品种或环节，开展专业化生产经营活动，特别是直接面对市场，对市场反应最敏感，把握市场需求变化，根据市场需求快速调整生产结构，将新技术、新品种、新思想引入农业，更有效地促进优质、安全、多元化农产品(00061、咨询股)的生产和流通。

新农业管理的主体应该有不同的定位。在多种经营的专业大户、家庭农场、农民合作社和农业企业并存的情况下，有必要准确定位不同主体在发展生产、提高效率和竞争力、提高各种资源要素配置效率方面的不同组织职能。

专业大户和家庭农场是农业生产和经营的基础，具有生产功能和专业优势，是直接从事初级农产品生产的主力军，在保证生产能力和供给方面发挥着突出作用。目前，中国有356万户家庭经营面积超过50亩；现有家庭农场87.7万个，耕地1.76亿亩，占承包耕地面积的13.4%。根据对全国3000多个家庭农场的典型监测，家庭农场平均年收入为25万元，平均劳动净收入近8万元，远远高于普通农民。家庭农场应突出专业化、标准化规模经营的优势和直接生产经营的制度绩效。

农民合作社集生产功能和服务功能于一体，是联系农民、组织农民、服务自身的独特载体，有助于实现农业经营和服务的规模经济，特别是在降低生产成本和交易成本、增加农民收入方面，具有其他组织形式不可替代的优势。截至2016年底，全国依法登记注册的农民专业合作社有179.4万个，进入社会的农民人数占全国农民总数的44.4%；转让土地1.06亿亩，占转让耕地总量的22.4%。

农业企业产权关系清晰、治理结构完善、管理效率高，在高端、品牌和国际农产品生产中发挥导向和示范作用。目前，中国有12.9万家龙头企业，形成了以1242家国家重点龙头企业、1.5万家省级龙头企业为骨干、10多万家中小龙头企业的发展格局；年销售收入达到9万多亿元，涌现出新希望(000876)、文等一批年销售收入超过100亿元的大型企业集团。人们已经看到，企业是现代农业发展的一个大趋势，但它在中国具有一定的阶段性特征，属于一个渐进的过程。

不同的业务实体有不同的功能，集成开发可以成倍增加优势和效率。要鼓励发挥其独特作用，引导各种主体的整合，积极培育和发展家庭农场联盟、合作协会、产业联盟等。四川省简阳市生猪养殖实行六方合作，即养猪户、合作社、保险公司、金融机构、生猪购买者、政府等六方合作，将畜牧业产业链中的所有主体和要素紧密串联，实现各方共赢。安徽、河北等地探索发展的农业产业化联合体，以龙头企业为核心，以农民合作社为纽带，以家庭农场和大型专业农户为基础，通过双方、多方或多方协商达成契约协议，形成了一种更紧密、更稳定的新型组织联盟。通过分工、合作、相互制约、共同努力，实现共同利益最大化，是实现一、二、三产业融合发展的有效形式。

同时，我们应该避免强者强，弱者弱。特别是在企业与农民的合作与联盟中，要建立共享机制，促进必要资源的互联互通，以及企业与农民、合作社与合作社、企业与家庭农场、企业与合作社等之间的密切合作。，并逐渐从简单的买卖、雇佣和租赁行为转变为密切的关系，如保证收购、合作、股份合作和交叉持股。例如，农业部组织了一个发展土地经营权工业管理的试点项目。在过去的一年多时间里，7个试点县(市、区)的13家农业企业和9家合作社进行了土地股份制探索，涉及14000多名农民。土地面积超过5.1万亩，形成了五种模式:公司直接持股、股份合作制、农民与原公司联合创办新公司、非公司股份合作制、公司股份合作制。

开放是农业和农村改革发展的生命力。在土地流转、耕地管理、农业生产服务、农产品加工和销售等方面。，应鼓励多种主体积极参与，以市场为导向，平等对待，公平竞争，从而实现农业用地、新管理主体、新专业农民和新农民。例如，土地流转可以跨主体进行，农业社会化服务可以跨区域进行，城市工商资本可以按照相关规定流转土地参与农业经营，电子商务等it企业也可以发展鲜活电子商务和智能农业(000816，诊断单元)。同时，必须严格遵守政策底线和红线，不得改变土地集体所有制性质，不得改变土地的农业用途，不得损害农民的土地承包权益。

新型农业经营主体应重视标准化建设。规模是规范的基础，规范是质量和信誉的保证。经过多年的发展和政策支持，各类新型商业实体的整体数量和规模不断扩大，成为现代农业的支柱。但是，标准化程度仍然不高，有些是空壳牌公司，它长期处于休眠状态，不生产也不经营；有些是上市品牌，一个主题和几个品牌，这不仅是家庭农场，合作社，但也领导企业，使他们看起来不同；无所事事，没有完美的技术，没有明确的发展目标，没有可以销售的产品，这些都影响到新的农业企业实体的整体质量和外部形象。

家庭农场应该恢复其基本特征。家庭农场的起源是家庭经营，家庭经营是三四口之家的核心农场，不能一概而论。目前，从全球角度来看，所谓的家庭农场指的是核心家庭。家庭农场应该由家庭劳动力经营，这是经营者的自我修养。他们经营的土地不能转包或转租给第三方。我们要积极倡导单户农场，不要把职工农场、合伙农场、兼职农场和企业农场视为标准化、示范性农场。在农忙期间可以雇用短期工人，可以有一两个辅助操作员，但家庭成员的劳动必须占60%以上。家庭经营的上述特点决定了只能发展适度规模的经营，显然不能种植几千亩和几万亩土地。

农民合作社应该扩大规模。从国际合作社的发展来看，合作社的数量有所减少，但经营或服务的规模一直在扩大，呈现出规模化的趋势。瑞典农业和林业合作社的数量从19世纪初的3000多个减少到40个，丹麦乳制品、生猪和食品合作社的数量从1903年的1073个减少到20个，呈现出明显的集中化趋势。这为我国农民专业合作社的发展提供了很好的借鉴。要遵循合作社的本质，坚持合作社由农民所有、农民控制、按章程分配的原则。在此基础上，按照增加合作社数量、兼并同类、扩大规模、提高质量的发展路径，扩大经营规模，积极发展合作社和产、供、销、信一体化的综合合作社，提高综合竞争力。

龙头企业与一般企业的本质区别在于，通过建立利益联动机制，促进农民发展，让农民分享产业链的增值利益。这也是中央政府支持龙头企业的一个重要原因。龙头企业必须坚持服务农民、帮助农民和富裕农民，在自愿平等互利的基础上规范订单农业的发展，为农民提供优质低价的生产服务，吸引农民以多种形式入股，形成经济共同体、责任共同体和命运共同体。

准确把握分权

去年的《关于完善农村土地承包经营权流转的意见》(以下简称《三权分离意见》)为引导土地经营权有序流转、发展适度规模经营、促进现代农业发展提供了制度基础。

随着工业化和城市化的快速发展，土地经营权流转越来越普遍。截至2016年底，中国土地流转面积已达4.7亿亩，占家庭承包耕地总面积的35.1%。相当于全国2.3亿农民，7000多万农民已经部分或全部转出土地。在这种情况下，平等保护土地经营权，赋予企业更稳定的预期，处理好土地流出和流入的关系，具有重要意义。

近年来，各地农民在坚持农村土地集体所有制、保持家庭承包关系和面积不变的前提下，探索了一户一田的农业合作化制度，以及基于经营权共享的农业生产托管和半托管制度，在不改变原有合同权益的前提下，实现了更大范围内的经营权有效配置。

分权应该澄清权利的界限。集体所有制、农民承包权和土地经营权统一在农村基本经营制度中，三者相互衍生，可以相对独立地运行。

论三权的关系。农村土地集体所有制是土地承包权的前提，农民享有的承包经营权是集体所有制的实现形式。在土地流转中，农民的承包经营权来源于土地经营权。厘清政策与法律三权的关系是一个需要在实践中不断探索和完善的过程。通过不断的实践探索和理论创新，逐步改善三权关系，充分发挥各自的功能和整体效能，形成层次分明、结构合理、保障平等的格局。

坚持集体所有制。在三权分立的过程中，集体所有制必须得到更充分的体现和保障，不能白放。要明确和保障集体所有制的承包、调整和监督权力，包括农民集体依法承包集体土地的权利，因自然灾害造成严重破坏等特殊情况依法调整承包土地的权利，监督承包农民和经营单位使用承包土地的权利，采取措施防止和纠正长期撂荒、土地破坏和非法改变土地用途的行为。通过建立和完善集体经济组织的民主议事机制，可以有效保障集体成员的知情权、监督权和决策权，使农民能够有效行使集体土地所有权，防止少数人私下授受和谋取私利。

稳定农民承包权。土地承包权是农民最重要的财产权之一。农民享有土地承包权是农村基本经营制度的基础，中央政府对农民承包权益的保护始终是明确的。

《关于三权分立的意见》再次强调严格保护农民在土地承包中的权益，包括承包农民有权占有和使用承包土地，自主组织生产、经营和处置产品并获取利益，通过转让、交换、租赁(转包)、入股或其他方式转让承包土地并获取利益。如果承包土地被征用，承包农民有权依法获得相应的补偿，符合条件的农民有权获得社会保障费用等。与此同时，根据形势的发展，应给予承包农民更多的土地权利，包括根据法律法规建设必要的农业生产、附属和配套设施，根据法律法规对承包土地经营权进行抵押，自愿有偿退出承包土地，并在条件允许的情况下获得保护承包土地的相关补贴。

解放土地经营权。土地经营权是土地作为农业生产要素功能的直接体现。实行三权分立的重要目的是更好地利用活的土地经营权，优化土地资源配置，这不仅促进了土地产出率的提高，而且保证了农民的劳动效率和收入水平，更好地促进了规模经营和现代农业的发展。

《关于三权分立的意见》明确了土地经营权人依法享有在一定期限内占有和耕种被转让土地的权利，强调在保护集体所有权和农民承包权的基础上，平等保护经营主体根据转让合同取得的土地经营权，确保其具有稳定的经营预期。

强调经营单位有权使用出让的土地独立从事农业生产经营并获得相应的收入，并有权在出让合同期满后按同等条件续租承包土地。任何组织或者个人不得妨碍企业法人行使其合法权利。鼓励以创新方式释放运营权。根据产业发展中劳动力转移的不同阶段和水平，在引导土地经营权有序转移的同时，鼓励采用股份合作制和生产托管，发展多种形式的适度规模经营，探索更有效的经营权释放方式。

在付诸行动中促进三权分立。目前，虽然农村土地三权分立的制度框架已经初步建立，但在理论和实践中仍存在一些问题有待解决。

首先，我们必须加强理论研究。中央文件初步界定了三权的权力内涵和三权分立的实现路径。鉴于法学和经济学领域的相关争议，有必要研究农民集体、农民承包人和经营主体在土地承包和土地流转过程中的权利和能力，进一步明确三权的权利边界，完善三权内容，厘清相互关系。在此基础上，做好《农村土地承包法》等相关法律的修订和完善工作。

第二，我们必须为我们的工作打下坚实的基础。加快农村承包土地权属登记发证，扩大全省试点范围，加强工作监督，加强平台建设和成果转化应用。完善土地流转管理服务体系，加强土地经营权流转交易市场建设，完善市场运行规范，拓展市场服务功能；加强流通合同管理，推广使用标准流通合同文本；探索建立土地流转履约保证保险，研究完善工商资本租赁农用地的监管和风险防范机制。

第三，要加强实践指导。在试点的基础上，有必要抓紧研究并提出土地承包退出方式，既要充分保护农民的产权和利益，又要有利于土地的集约和节约利用，避免重复一些东亚国家由于土地规模管理水平低而导致的农业竞争力弱的问题；完善土地经营权抵押融资支持体系，稳步推进经营权抵押贷款试点，有效解决新办企业金融信贷困难问题。

第四，要加强经验总结。一些地方在实施三权分立的过程中进行了生动而丰富的探索。要密切关注基层分权实践中出现的这些新情况、新问题，及时总结和推广典型经验和做法。在此基础上，建立科学的评价体系，引导地方政府因地制宜发展规模经营。

依法做好农村土地承包经营权登记发证工作，维护农民土地承包经营权的合法权益，是实施三权分立农地制度改革的重要前提，也是促进土地经营权有序流转和发展规模经营的重要基础。截至2016年底，全国已有2582个县(市、区)开展了试点，确认面积近8.5亿亩，约占全国第二轮签约面积的70%。从山东、四川、安徽等试点省份来看，土地承包经营权登记发证制度的绩效已经开始显现。

一方面，它加强了对承包土地所有权的确认和保护。通过采用先进的测绘技术，我们找到了土地承包的基础，基本解决了历史遗留的土地承包面积不准确、四区不清等问题，解决了大量土地承包纠纷，打消了农民进城定居的顾虑，促进了城市化进程。另一方面，它促进了承包土地转让和抵押等权利和功能的实现。通过确认权利和颁发铁证，农民可以放心，更有信心地转让土地，降低交易成本，稳定新主体的商业预期。

强化规模经营的发展方向

发展现代农业，推进农业供给结构改革势在必行。发展农业规模经营，打破小农经济的约束，从根本上提高资源配置效率、土地产出效率和劳动力生产效率。

规模管理应该得到很好的控制。中国发展规模经营主要是基于增加农民收入和提高农业效率，这决定了我们不希望通过规模扩张来实现美国、澳大利亚等发达国家在土地资源方面的竞争力。从农民收入的角度来看，我们提倡的规模经营的适当标准应该是每户承包土地面积的10 -15倍。

目前，城乡居民人均收入比为2.72: 1。在农民收入的构成中，家庭经营收入约占40%，其中种植业收入约占50%。粗略计算，从事种植业的农民只有将现有经营规模扩大10 -12倍，才能达到城市居民的平均收入水平，这是所追求的适度经营规模。如果种植经济作物，根据在上海和成都的调查，不到10亩就能达到这个收入标准。

从亩产效益来看，适度规模经营可以实现资源效率的优化配置，有利于提高农业效益。近年来，各地相继出台了家庭农场适度规模标准，上海为100 -150亩，江苏为100 -300亩。

在中国推广规模经营应该有阶段。第一阶段的重点是确保收入和利益，让从业者感到农业已经领先，并增强农业的吸引力。第二阶段应侧重于提高竞争力。从这个角度看，中国农业规模经营的产业选择意义重大。总之，园艺作物在中国比粮食作物更有前途，在世界上也有比较优势，这是提升中国大国农业竞争力的一个突破口。

规模经营有两条途径。在土地集中规模经营中，新的经营主体通过土地经营权的流转实现生产规模，形成土地集中的规模经济效益。在上海、江苏等经济发达地区，土地流转比例已经超过60%，这有助于解决谁来种地的问题。在服务驱动的规模经营中，通过发展农业生产性服务业，深化专业分工，均衡配置各种资源要素，可以在分工经济下实现收益递增，提高农业劳动生产率。在河南、四川、湖北、湖南等产粮大省和传统农业地区，大量农民转移就业，留守老人和留守妇女大多从事农业生产和经营。在这种情况下，通过提供农业社会化服务，可以在不转让经营权的情况下获得规模经济，这有助于解决好耕地问题。

规模管理也需要确保底线。规模经营必须适应城市化进程和农村劳动力转移的规模、农业科技进步和生产资料的改进以及农业社会化服务的水平。无论如何改革和发展规模经营，都必须坚持农民土地集体所有制、家庭经营的基本地位、稳定的土地承包关系、农民的主体地位，维护农民的合法权益，赋予农民选择权，充分发挥他们的主动性和创造性，不搞强令、强风或一刀切。我们不应该操之过急，贪大，追求所谓的规模越大越好，比例越高越好。要充分考虑各地资源禀赋和经济社会发展的差异，探索实践探索和制度创新，促进土地有序流转，因地制宜发展多种形式的规模经营。

(作者是农业部农村经济体制与管理司司长，编辑:王艳春)

(本文首次发表在2017年6月12日出版的《财经》杂志上)