应以土地制度改革促进农业和乡村转型

本篇文章1777字，读完约4分钟

我们的记者徐卫兵

最近发布的2017年中央一号文件重点关注农业供给方面的结构性改革，并为农业和农村地区的发展培育新的动能。该文件不仅对中国农业的主要矛盾已经从总量不足转变为结构性矛盾做出了重要判断，而且试图通过农业供给方的结构性改革，为解决长期存在的农业发展结构性失衡和快速结构性变化引发的农村活化提供动力。

对此，中国人民大学经济学院教授刘守英在接受《中国经济时报》采访时表示，真正的土地制度改革对于实现中央一号文件的目标具有重要作用。

刘守英说，经过快速的工业化和城市化，中国的经济和社会特征已经从农村向城市和农村转变。在中国城乡格局下，农业、农村和城乡关系发生了三大变化。首先，传统农业的功能、形式和发展模式正在发生不可逆转的变化。农业不再单独承担粮食供应和农民主要收入来源的职能。农业不再仅仅是传统的小规模种植模式。适度规模农业、生态绿色和乡村旅游休闲正在蓬勃发展。第二，传统村落正在经历剧烈的分化，传统村落的衰落与一些村落的复兴并存。第三，经过一段时间的人口、土地和资本向城市的单向流动，城市化进程已转向城乡互动阶段，农村人口回归，农村产业土地需求多元化，资本向农村流动增加。

刘守英认为，这三个变化推动了农村的巨大变化和空村的复兴，也为土地政策的调整和土地制度的改革带来了三个机遇。

一是完善耕地保护制度，推进农业转型。由于收入水平的提高和消费需求的变化，今年的中央一号文件对中国农业发展和提高竞争力作出了总体规划。即在保证主食绝对安全的前提下，调整粮食、经济作物和饲料的种植结构，强化农业特色产业，从追求农产品的数量到追求农产品的质量，通过集中农产品提高农业的规模报酬，发展适度规模经营和建设农业工业园区，改变长期过度使用农药和化肥，过度占用土地用于吃饭和农业的方式；以绿色农业、节水农业和生态修复推进绿色农业发展模式。相关政策的出台将促进农业功能、内涵和发展模式的重大转变，中国的耕地保护政策亟待改变，包括如何将以粮食自给为目标的耕地保护转变为以主食为核心的更加精确的耕地保护，如何提高土地保障水平以适应绿色农业发展模式，如何通过土地整理和耕地整理促进农产品的区域集中和适度规模经营。今年的中央一号文件没有包括这些方面，预计还会有进一步的土地政策后续行动。

第二，土地使用制度改革促进了农村发展。在城乡互动阶段，乡村休闲旅游业促进了部分乡村的复兴，乡村电子商务成为农村最繁荣的新形式，一批特色村镇和美丽乡村成为城乡之间的驿站。今年的中央一号文件对这些新兴产业和新商业形式激活农村动能寄予厚望，认为这是继80年代末90年代中期农村企业之后的又一轮“突现”。值得称道的是，中央一号文件明确调整了近年来阻碍农村工业发展的土地政策，提出优化城乡建设用地布局，合理安排农业和农村土地，并确定一定比例的年度新增建设用地计划指标支持农村新工业。新业务发展；允许通过村庄整治和宅基地整理节省的建设用地采取股份和合资方式，重点支持农村休闲旅游和养老产业与农村第三产业的融合；积极支持农产品冷链、初级加工、休闲采摘、仓储等设施建设。期待上述具体政策尽快出台，更有必要改革征地制度、指标控制和规划制度，真正形成城乡平等发展的格局。

第三，农村应该通过宅基地制度的改革来激活。中国的农村是农业、农民和乡村三位一体。农民离村不仅带来了农业功能和发展方式的转变，也带来了村庄的分化，如何应对村庄的变迁成为中国农村现代化的最大难题之一。宅基地制度是农村改革的核心制度。没有宅基地制度的改革，农村要素就无法生存，村庄的改造就无法推进。过去，中央政府在宅基地问题上的政策一直比较谨慎，多年来一直是“保护农民宅基地用益物权，改革和完善农村宅基地制度”的一个比较原则性的表述。可喜的是，今年的中央一号文件在这方面有所松动，要求“认真总结农村宅基地制度改革试点经验，实行宅基地集体所有制，保障农民依法取得的宅基地的所有权和使用权，探索农村集体组织通过租赁、合作等方式盘活和利用空闲置的农房和宅基地。由此可见，在我国农地三权分离后，如何构建宅基地所有权、使用权和经营权之间的关系已经成为人们思考的问题。

最后，刘守英表示，希望中央政府在总结下一步15项宅基地改革试点经验的基础上，对如何落实集体所有制、如何保障农民的所有权和使用权、如何实现集体所有宅基地的经营权做出具体安排。