余江“宅改”缘何走在全国前列

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三块土地改革调查路宅基地制度改革

我们的记者蒋毅行

6月28日和29日，国土资源部部长蒋大明到江西省余江县考察了三个农村土地制度改革试点项目。29日在余江县召开的试点工作座谈会上，他充分肯定了余江县农村土地制度改革试点工作取得的成绩，强调农村土地制度改革三项试点监管工作要充分了解试点情况，了解试点工作的主要措施、进展和成效，推动试点工作后续任务的全面落实。

蒋大明指出，余江县宅基地制度改革试点工作走在全国前列，发挥了示范作用。通过宅基地制度改革试点，在系统推进农业发展现代化、基础设施标准化、公共服务均等化、村容村貌美化、转移人口市民化、村庄治理规范化等方面取得了积极成效，形成了独具特色的余江县模式。

他要求余江县要发扬血吸虫病防治精神，充分发挥农村基层党组织的堡垒作用，让农民感到通过农村宅基地制度改革获得了实惠。我们要积极探索，大胆实践，进一步总结提炼，形成可复制、可推广的制度创新成果。

据悉，作为国务院确定的15个农村宅基地制度改革试点县之一，余江县紧紧抓住土地公有制不变、耕地红线不突破、农民利益不受损、粮食生产能力不下降、农村社会和谐稳定五条底线，围绕依法公平收购、节约集约利用、自愿有偿退出等改革目标。以试点为抓手，以振兴农村资源、增强发展动力、统筹城乡发展为抓手，以改善农村治理、加强基层建设、提高执政能力为契机，大力弘扬血防精神，紧密依靠群众，大胆探索创新，初步建立了一套切实可行的农村宅基地管理制度。中国人民大学经济学院教授刘守英评论说，试点项目不仅为农村宅基地制度改革提供了制度安排和路径，而且以政府提供制度供给、农民解决自身问题的方式推进了改革。

根据余江县农村土地制度改革三个试点办公室(以下简称余江县三个改革办公室)提供的材料，自试点以来，余江县908个自然村开展了农村宅基地制度改革试点，乡镇和行政村覆盖率达到100%，占全县农村自然村总数的87%。

数据显示，截至今年7月底，该县已从3，813亩的27，825户人家中撤出，其中902亩中有5，272户被带补偿撤出，2，911亩中有22，553户被不带补偿撤出；收回宅基地574亩，村集体收取有偿使用费5940户，798万元；转让56处20.5亩宅基地；22.3亩新农村房屋中有136户被选中进行招标；退出补贴集体支付1446万元，有偿退出家庭平均收入4100元。197名农民放弃家园或放弃建房，去城市买房子。村集体收回的宅基地可以满足未来10-15年村民建房的需要。

难啃的骨头

宅基地是农民的一项重要财产权。长期以来，农村宅基地制度为农民提供了居者有其屋的基本制度保障，为农村社会稳定奠定了基础。一些研究认为，在中国农业社会发展的漫长历史中，倡导或实施不同的宅基地和耕地制度，对国家权力的稳定和变化以及社会发展的进程和趋势有着重大影响。

正因为如此，在2015年初启动的三块土地改革试点中，农村宅基地改革被称为中国农村土地制度改革中必须啃的硬骨头。此外，2016年9月，中央政府决定进一步推进三个协调合作试点，将农村土地征收制度改革和集体管理建设用地市场准入改革扩大到现有的33个试点地区，农村宅基地制度改革仍保留在原有的15个试点地区。

余江县位于江西省东北部，是血吸虫病防治精神的发源地。它管辖11个乡镇、7个农业农场和1040个自然村。全县面积936平方公里，耕地面积51.1万亩，总人口38.5万，农业人口30万。在2015年初启动的三块土地改革试点中，江西省唯一的试点县余江县承担了开展农村宅基地制度改革试点的任务。

余江县县委常委、副县长黄贵凯在接受《中国经济时报》记者采访时表示，当时全县人民都感受到了巨大的压力。

根据余江县第三改革办公室提供的资料，改革前，全县7.3万农民中，有2.9万多户(占39.7%)和4.4万户一房(占60.3%)，其中1.7万户超征面积(占一房户的38.6%)；农村宅基地92，400处，其中闲置房屋23，000处，危房8，300处，倒塌房屋7，200处；有102，000个农村辅助设施，包括28，000个厕所、32，000个厨房、22，000个猪舍、20，000个柴火房和仓库；全县村庄建设用地面积7.8万亩，人均建设用地面积近170平方米。

一方面，近40%的农民拥有多套住房，近40%的农房闲置或被遗弃；另一方面，非法建房一再被禁止，从2012年到2014年有2600起案件，相当于当年合法批准的数量。以上材料表明。

余江县第三改革办公室认为，农村住房建设管理中存在的主要问题是:一是一户多房。第二，住房面积大。第三，布局是混合的。第四，有许多非法房屋。第五，私人交易混乱。第六，空严重的心脏病。

而对于这些问题，余江县第三县改革办公室认为，一是建筑管理主体混乱，审批程序复杂，监督不到位。二是宅基地退出机制缺失，制度实施不到位。第三，人们的思想是错误的，过时的，干部是自由放任的，怕困难的，以罚代批的。第四，缺乏规划，可操作性差。第五，宅基地管理相关法律法规滞后。第六，村民自治组织薄弱。

黄桂凯告诉记者，在农村，有两件事是做不到的:一是挖人家的祖坟，二是拆人家的房子。他说，在江西农村，宅基地是祖传财产的观念根深蒂固，许多农民认为拆毁旧房和转让宅基地是对他们的祖先和腐败后代的同情。但是，宅基地制度改革试点没有经验可借鉴，农村建房情况复杂，涉及千家万户的切身利益。因此，一开始，每个人都害怕困难。

但是，宅基地制度改革试点是江西省委、省政府交给余江县的任务，没有退路。在这种情况下，余江县县委、县政府决定痛下决心，全力以赴做好宅基地改革试点工作，为余江县创造中国江西的美丽典范提供一个案例研究。

余江县政府明确表示，宅基地制度的改革主要是一项试点制度，这是为国家修改法律和立法积累实践经验。因此，在试点之初，余江县确立了此次宅基地制度改革的主要目标:探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制，完善宅基地使用权的保护和取得方式以及宅基地管理制度，建立和完善依法公平取得、节约集约利用和自愿有偿退出的宅基地管理制度。

黄桂凯告诉记者，在制度设计和改革实际操作过程中，余江县坚持以中央政府和国土资源部的顶层设计框架为指导，充分结合实际情况和群众意愿。县级制定了《余江县农村村民建房暂行办法》、《余江县城乡核心区农民住房保障实施办法》、《余江县农村宅基地有偿使用、流转和退出暂行办法》等13项宅基地管理制度，以及《美丽农村综合改革示范建设实施方案》、《全面建设美丽农村余江县示范实施方案》等10项配套制度。

此外，全乡还制定了《村务委员会宅基地管理考评办法》等11项操作制度；村民小组制定了《宅基地有偿使用、收回和转让办法》等9项实施办法，并对改革内容进行了深入探索，初步构建了县、乡、村宅基地制度。

村民们在村子里做事情

占用更多的住宅，支付更多的人民币

宅基地不是祖传财产，而是集体资产

一个家庭只能有一所房子，新房子必须拆除

走在余江县的农村，这些生动而脚踏实地的宣传口号随处可见。

余江县房改办的工作人员告诉《中国经济时报》记者，在推进改革试点的过程中，余江县始终坚持以人为本的发展思想，把尊重群众的首创精神、激发群众的内生动力作为推进改革的关键举措。

坐在潘家村是余江县中通镇的一个著名问题。二十六年前，村子里没有村民会议。由于农村电网改造、征地拆迁，村里的两个派系正在互相争斗。一位县领导曾经说过:这个村子应该由一个专门的派出所来管理。

谁将在这个村子里带头换房子？曾在中通镇主持过房屋修缮工作的春桃镇副书记熊志龙告诉记者，当时镇里的领导都遇到了麻烦。后来，每个人都想了想，终于想起了一个人。这个人叫潘良生，40年前去新疆做生意，一年到头都没有回来过一两次。

熊志龙说，当时潘良生也很犹豫，但在镇领导多次建议后，他回到村里担任村里的村民主席，开始了房子的装修工作。

据媒体报道，潘良生回到村里的第一件事就是为村民会议做准备，但他心里也有一个顾虑:我可以做我26年没有做的事情，因为村里的派系斗争太严重了。

情况出乎意料。那天晚上，超过85%在家的人都来了，他们不能在会上坐下。潘良生结束了他的演讲，大多数人都举手赞成。

在接下来的几天里，潘良生带着董事会成员和村庄规划，小心翼翼地走来走去，该归还哪些宅基地，并一一标出。再开一次村民会议，在现场一个一个询问，如果你同意的话，签名并按手印。就这样，不到一个星期后，潘家村的房子装修工作打开了局面。

对此，余江县委书记卢文舸表示，走群众路线是余江县房改的核心理念。在他看来，农村有许多矛盾和纠纷，有许多历史遗留问题，但大多数是内部问题。单纯依靠外力干预只能缓解甚至加剧矛盾。

村民在村里做事，让村民做决定，通过协商解决问题，这是最彻底的。卢文舸说。

构建县乡村宅基地制度

据余江县第三改革办公室提供的材料，经过近两年的努力，全县农村宅基地制度改革试点工作已经进入最后冲刺阶段，到今年年底全县1040个自然村将全面完成，并取得了以下阶段性成果。

首先，一个制度体系已经形成。认真落实中央政府以制度创新为核心的要求，充分尊重群众围绕两个完善、两个探索的开拓精神，经过多次修改和完善，建立和完善了覆盖县、乡、村、组的宅基地管理制度，并在村级组织中得到具体应用和实践。

二是规范建筑管理。严格按计划建房，严格实行一户一房，严格执行审批程序，建立公平公正的建房秩序，杜绝农民不先批建、先批东、后批西、少批建的现象。农民回到了一户一房的公平起点。自试点以来，该县没有新的违章建筑。

第三，保护耕地资源。农民采取免费和有偿相结合的退出方式，积极退出废弃猪舍、厕所、危房、一户多房等。截至4月底，全县共收回3270亩宅基地24160户，其中795亩有偿收回4576户，2475亩无偿收回19584户；收回村庄规划中的其他建设用地857亩；退出家园，收回574英亩；村集体收取有偿使用费5040户，690万元；转让56处20.5亩宅基地；49套7.6亩的新农村住房被选中进行招标；试点村的空集中化现象已经完全消除，大部分村10-15年的农民建房用地已经放开，耕地资源得到有效保护。这也为空农村建设和发展腾出了空间，为推进新农村建设“六个转变”奠定了坚实的基础。

第四，它增强了人们的成就感。精心实施村庄绿化、亮化和美化工程，试点村新建道路255公里，沟渠152公里，清理运输垃圾41万吨，绿化面积52万平方米。村庄的生活环境和卫生环境明显改善。支付提款补偿金1397万元，有偿提款户收入增加4230元。结合集体管理建设用地入市，庭院经济、休闲农业和乡村旅游得到发展，促进了农村第一、二、三产业的整合和发展。与此同时，支付更多住房的制度得到了实施，每个人都回到了一户一房的公平起点，群众深深感受到了政治的公平。

第五，宅基地产权的体现。通过实行不动产与不动产相结合的不动产登记，农民家庭的合法权益得到有效保护。实现一户多房、超面积有偿使用，在全县范围内转让和出租宅基地，开展农村住房抵押贷款等。增加了农民的财产收入，提高了宅基地的资产价值。目前，全国共有农村住房抵押贷款28笔，贷款262万元。

第六，基层治理得到加强。党员、干部和村民主任带头改革，坚持公平、公正、公开的原则，让普通老百姓(603883，医生)切身感受到改革的积极能量。依靠群众，动员群众，激发群众参与的积极性。它不仅有效地推动了试点工作，而且进一步加强了干群关系，改善了乡村风俗，改变了过去干群的不良习惯，进一步增强了基层组织的凝聚力和战斗力，促进了村民自治，增强了群众的集体土地观念和依法使用土地的意识。

第七，它促进了城市的定居。通过建立和完善农村宅基地和土地的退出和流转机制，提高了城市综合承载能力，制定了住房、金融、教育、医疗、创业等配套政策，引导和鼓励符合条件的农村村民自愿放弃宅基地使用权转让和建房申请，享受政府优惠政策落户城市，促进新型城镇化发展。目前，已有135名农民办理了购房落户手续。

大力推动是关键

黄桂凯认为，取得这些成绩主要是因为余江县在改革试点过程中牢牢把握了以下几个方面。

一是坚持高层次推进，形成省、市、县、乡、村、组六个层次联动的强大合力。在省一级，成立了以省委副书记姚增科为首的房改领导小组，省委、省政府的11位主要领导多次到余江县调研指导，先后作了10次批示。改革之初，不仅在余江县召开了由当时的省委副书记参加的农村宅基地制度改革试点启动会，而且在推进改革的过程中，组织了23个省级单位的负责人在余江县召开了建设美丽农村、建设余江县推进六个现代化示范工程的现场推介会，为余江县的宅基地改革试点拨付了3000万元。在市一级，鹰潭市委、市政府把试点工作作为全市全面深化改革的重中之重。市委、市政府主要领导每月到余江县调研指导，深入各村讨论情况，定期召开改革专题调度会和部门协调会，掌握工作进展情况，齐心协力克服困难。在县一级，改革试点一直被视为一个秘书项目和重中之重。先后召开了12次近1000人的四级干部会议，改革试点工作被作为干部考核任用的指挥棒，全县实行挂乡、留乡、分组、联户责任制。

二是坚持宣传动员，凝聚了全党动员和全民参与的广泛共识。据悉，为了营造良好的改革氛围，余江县不仅通过召开村民会议、撰写通俗易懂的标语、制作宣传窗口、发放宣传画册等传统方式宣传房改政策，还通过拍摄微电影、建立微信群等现代传播工具，及时向外出打工或经商的农民和农民工传达党和政府的意图、房改的进展以及家乡的变化。我们已经实现了不留一个村庄、一个群体、一个家庭的目标，真正实现了横向到侧面、纵向到末端的宣传。我们营造了一种支持改革的舆论氛围，即造福子孙后代、造福集体、为村争光，激发和调动了群众自觉参与的积极性。如果我想改变，我想不劳而获地退出。

三是坚持规划引导，为改革试点打好基础。首先是科学规划。按照布局合理、功能齐全、配套设施完善、生态优美的要求，筹集资金2000万元，评选出6个甲级资质编制单位，充分尊重群众意愿，完成了全县1040个自然村的村庄规划，使村庄各具特色，全县全覆盖。第二，巩固基层组织。印发了《余江县村干部管理办法(试行)》和《关于进一步加强村委会建设的实施意见》。在两个村委会的领导下，全县1040个自然村建立和完善了村委会。第三步是促进权利确认的登记。在完成农村集体土地所有权、农村宅基地和集体建设用地使用权调查和发证的基础上，对全县农村宅基地和农村村庄建设用地情况进行了深入调查，并将调查结果录入了县宅基地管理系统。最后，完善制度，突出制度先行，邀请党员代表、群众代表、乡镇领导代表和村民代表积极参与制度设计，提高制度的可行性和可操作性。

四是坚持示范，推动试点项目逐步在全球推广。鹰潭市国土资源局副研究员、余江县政府党组成员、余江县国土资源局局长蔡国华介绍，自2015年7月试点方案获批以来，余江县精心选择了山区、平原、城乡结合部和城市核心区的41个自然村，结合新农村和生态文明示范村建设进行试点，探索改革方法，积累经验。在此基础上，2015年12月，20个行政村和172个自然村再次入选第二批全村，开展1+n美丽农村综合改革示范建设，统筹推进集体资产共享权改革、农村住房抵押贷款试点、精准扶贫、新农村建设、农村生活垃圾处理等改革和重点工作。此后，2016年7月和2017年1月，全县96个行政村(共425个)中的50%和其余50%的自然村(共270个)被选为第三批和第四批改革试点，结合改革推进了六个转变的美丽农村建设，实现了行政村全覆盖。

蔡国华告诉记者，在改革过程中，余江县注重发挥党员干部、村委会主任和乡镇贤人的示范和带动作用。据统计，改革试点工作启动以来，全县已有50多位农村贤能人士放下手中的产业，积极投身改革，贡献了金钱、智慧和贡献。截至2017年7月，全县各界自愿捐款2000多万元。

第五，坚持整体联动，增强了人民群众的改革意识。蔡国华说，余江县的房改不仅仅是改革，而是加强改革的协调性和耦合性，提高改革的系统性和整体性。首先，注重资源整合。综合整合农业发展、土地整理、农村住房改革、增减挂钩、精准扶贫等资源，整合资金2亿多元，使资金聚集到第一线，资源整合到第一线，政策倾斜到第一线，形成集聚效应，为农村综合改革提供资金保障。二是注重改革和统筹，搭建1+n美丽农村综合改革平台，协调合作推进农村土地制度改革三个试点，同时与当前加快新农业管理体制建设、农民住房产权抵押转让等改革相衔接，最大限度地释放改革的综合效应。此外，注重整合和推广。以农村土地制度改革三个试点为主线，系统推进农业发展现代化、基础设施标准化、公共服务均等化、村容村貌美化、转移人口市民化和农村治理规范化。